Han transcurrido más de 200 años desde aquella frase célebre del Libertador en la Carta de Jamaica en la que expresaba el deseo de "ver formar en América la más grande nación del mundo, menos por su extensión y riquezas que por su libertad y gloria". Los sueños de integración, por no hablar de unidad o unión sobre todo en América del Sur, siguen incompletos, a medio camino o simplemente paralizados.

A las aspiraciones truncadas que la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Mercado Común del Sur (Mercosur) despertaron a finales del siglo XX en pleno auge neoliberal, se le suman las que se generaron a la llegada de gobiernos nacional-populares de nuevo tipo, que vieron en la propuesta de ampliación de Mercosur y la consolidación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) una apuesta propia de integración.

Tras dos décadas y medias de siglo XXI las valoraciones nos llevan a terrenos bañados de pesimismo, a pesar de que actualmente ocho de los 12 gobiernos suramericanos se reconocen y son señalados de progresistas o de izquierda. Lo anterior debería suponer un escenario alentador para la concreción de los ya latosos discursos, sin embargo la agenda integracionista de la región sigue entrampada en lo que fue, es y lo que debería ser, sin que en estos procesos estén involucrados los pueblos.

Recientemente, en la ciudad de Puerto Iguazú-Argentina se realizó la 62° Cumbre de presidentes de Mercosur y Estados Asociados en donde, nuevamente, los dilemas y las disputas en torno al futuro del mecanismo de integración aparecen en la agenda de los socios mercosurianos, y se nos presenta como un espejo de lo que ocurre en otras instancias de integración y un termómetro del ciclo político en la región.

Mercosur 2023

Con más de 30 años en funcionamiento y con logros modestos, Mercosur se enfrenta a lo que muchos denominan una crisis de identidad. Si bien la consolidación de la unión aduanera durante sus primeros años rindió frutos e incentivó un mercado interno atractivo para algunos sectores industriales como el de automóviles o agropecuario, también es cierto que el devenir de la economía mundial les ha exigido a sus miembros la adaptación a un escenario volátil donde los ciclos políticos nacionales, regionales y globales juegan un rol importante.

Muchos coinciden en que el proceso de integración en Mercosur se halla estancado desde hace más de una década, y se debate entre un Área de Libre Comercio incompleta y una Unión Aduanera imperfecta. Esta diatriba adquiere nuevas dimensiones en la medida en que algunos socios —por esos mismos ciclos políticos nacionales mencionados con anterioridad— exigen mayor flexibilización para poder negociar bilateralmente acuerdos comerciales con terceros países o bloques de países, situación que actualmente les es negada.

En este orden de ideas, los cambios que ha experimentado el mecanismo de integración en estas tres décadas han estado muy vinculados a los momentos políticos que suceden fronteras adentro de sus socios y que son expresión, al mismo tiempo, de los ciclos políticos que se van desenvolviendo en la región.

De tal modo, la plataforma ha transitado desde el llamado regionalismo abierto que lo vio nacer, caracterizado por una reducción de la presencia del Estado en la economía y una apertura comercial, lo que implicó la privatización de empresas públicas y la liberalización de los mercados —visión promovida principalmente por el Consenso de Washington y recomendada por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial— hacia el llamado regionalismo postneoliberal que coincidió con la llegada de la calificada "nueva izquierda" a los gobiernos de la región a principios de siglo XXI.

En términos generales, el regionalismo postneoliberal apuesta por la ampliación de la agenda política y por la incorporación de nuevas temáticas ignoradas durante el regionalismo abierto, aspectos que no fueron tomados en cuenta, o solo aparecieron parcial y marginalmente: migración, pobreza, desigualdad, desarrollo compartido, ciudadanía regional, etcétera. Una serie de urgencias que, sin menoscabar la importancia económica-comercial para los países, permitió el análisis conjunto de flagelos que afectan la región, lo cual imprimió un enfoque distinto y refrescó el rostro a la plataforma que ya muchos veían agotada.

En esta etapa, caracterizada por la ampliación ocurrida en lo interno del bloque donde Venezuela y Bolivia —no sin sortear escollos— iniciaron su incorporación al mecanismo, Mercosur, en consonancia con el nuevo espíritu de la época, pasó de tener una preeminencia en la agenda comercial a conformar un programa de integración y cooperación productiva, social y ciudadana. La inclusión de estos dos Estados aportaba fortalezas ya que ambos países son ricos en recursos energéticos como petróleo, gas y minerales que sumaron capacidades en un área de las que carecía la plataforma previamente.

No obstante, la irrupción de gobiernos de derecha a partir de 2015 hizo pensar en un regreso hacia las ideas de apertura comercial, e inserción en la economía global propias del regionalismo abierto, que no ocurrió del todo porque a escala mundial las aspiraciones de profundización de la globalización económica chocaron con un ambiente de "proteccionismo comercial", cuyos mayores referentes fueron Donald Trump y el Brexit.

Durante este lapso en los socios mercosurianos, más tendientes a una visión amigable con la globalización —a excepción de Bolsonaro—, privó la idea de flexibilización para que los miembros pudieran negociar acuerdos comerciales de manera bilateral con otros países o bloque de países, se retomó la idea inicial de preponderancia comercial y paulatinamente se fue anulando la visión social de Mercosur que encontraba en Venezuela —suspendida del bloque en diciembre de 2016— un impulsor y dinamizador de esa otra agenda eternamente ignorada.

Es en este ciclo político cuando se logra, tras 20 años de negociación, un primer acuerdo de asociación comercial con la Unión Europea que finalmente no fue firmado por discrepancias de varios países europeos con el entonces presidente brasileño Jair Bolsonaro. También Uruguay manifiesta su interés en negociar un acuerdo comercial con la República Popular China de forma individual y entra en el congelador la ratificación del ingreso pleno del Estado Plurinacional de Bolivia al bloque, con lo que se reeditó lo que una década antes había vivido Venezuela en ese mismo proceso.

Unión Europea, China y la "nueva ola progresista"

El triunfo de Lula en octubre del año pasado marcó un nuevo capítulo en la historia de Mercosur no porque los cimientos o lógicas comerciales asociados a los sectores industriales, y sobre todo agroindustriales, lo vean como un enemigo —al contrario, es un área que durante sus dos primeras administraciones creció vertiginosamente en Brasil al igual que con Dilma, Temer y Bolsonaro— sino porque rescata el activismo en política exterior que estuvo ausente de Itamaraty, especialmente en el Palacio de Planalto, en los últimos cuatro años.

Su negativa a las nuevas exigencias en el acuerdo con la Unión Europea (UE) y las declaraciones sobre la necesidad de que Venezuela y Bolivia estén incorporados, de plenos derechos, demuestran la afirmación anterior, aunque ciertamente no deban generar falsas expectativas.

El tratado comercial entre la UE y los países miembros de Mercosur llevaba negociándose durante más de dos décadas. Los especialistas en la materia aseguran que el acuerdo alcanzado en 2019 en virtud de la confluencia —no espontánea, por cierto— de gobiernos de derecha que explícitamente apoyaban el agronegocio no se termina de concretar por las exigencias del bloque europeo en materia medioambiental, entre otras, calificadas como neocoloniales por Lula y Alberto Fernández en la 62° Cumbre de presidentes de Mercosur y Estados Asociados.

Ahora bien, la relación comercial entre ambas plataformas se puede calificar como neocolonial y asimétrica porque asigna un modelo primario-exportador a los países de Mercosur; dos tercios de las importaciones de la UE consisten en materias primas agrícolas y minerales. Durante los 20 años de negociaciones Mercosur ha profundizado la producción y exportación de productos agrícolas, minerales y energéticos, mientras que la UE exporta hacia Mercosur productos con contenido tecnológico medio y alto.

Si bien con la presidencia pro témpore de Brasil en Mercosur y de España en la UE las expectativas son positivas para que se pudieran abrir espacios de encuentro con vistas a terminar de concretar la firma del acuerdo, este mismo año, como lo pedía Ursula von der Leyen en su reciente visita a la región, dos factores parecieran incidir en este proceso: el acuerdo comercial con China y la flexibilización que pide Uruguay en materia de negociación con otros países y bloques de países.

En la actualidad la participación de China en las exportaciones totales de Mercosur aumentó rápidamente de 2% a 22,1% durante el período 2000-2018. China es ahora el mercado de ventas más importante para los Estados miembros del Mercosur en detrimento fundamentalmente de la UE, que históricamente fue el socio comercial estratégico del bloque suramericano.

En su visita a Uruguay, el presidente Lula hizo mención de la necesidad y viabilidad de un acuerdo comercial con China, aunque condicionó tal evento a la firma del acuerdo con la UE. Estas declaraciones se dieron a inicio de año, meses antes de que se conocieran las exigencias medioambientales que contemplan mecanismos de sanciones por incumplimiento en ese aspecto y que expondrían a Brasilia como objeto de ellas.

Por otro lado, hablar de la flexibilización propuesta por Uruguay no es más que referir el proceso de innovación y renovación por el que debe pasar la plataforma y que pareciera tener consenso entre los mandatarios, lo que no implica la crítica severa que se le hace a la posición unilateral de Uruguay de negociar más allá del bloque.

Se debe recordar que en la dirigencia política de este país se ha consolidado un consenso respecto de que Mercosur debe servir principalmente como un vehículo que facilite el acceso a nuevos mercados, por lo que desde que llegó al poder, en 2020, Lacalle Pou ha defendido la necesidad de abrir consideraciones en Mercosur en aras de estabalecer negociaciones comerciales bilaterales con terceros países y bloques de países, posturas defendidas incluso por Tabaré Vásquez y José Mujica, de signo político distinto a Lacalle Pou, una posibilidad hoy vetada por el reglamento interno del mecanismo.

Algunas consideraciones para cerrar

Hoy, como antes, el contexto político nacional y regional está condicionando los ritmos de Mercosur y de los demás espacios de integración en la región. La Operación Militar Especial rusa y la crisis de Occidente como antesala de la transición hacia un nuevo orden mundial multipolar influyen igualmente sobre el bloque, y ello exige la consideración de factores no tradicionales —dentro de la narrativa occidental— y la resignificación de otros conceptos y situaciones.

La crisis energética y la necesidad de controlar minerales estratégicos modificarán, más temprano que tarde, la visión que las élites mercosurianas tienen acerca de Bolivia y Venezuela, por lo que su reingreso no pareciera estar alejado del horizonte más allá de la narrativa que, sobre todo en el caso venezolano, pesan y que fueron evidentes en la última reunión de presidentes del mecanismo.

Mercosur en este contexto se presenta como un nuevo escenario de disputa de Occidente contra China y una evidencia más del alejamiento que la región tiene de Europa y de su eterna visión neocolonial. La próxima cumbre Celac-UE constatará nuevamente —como lo viene haciendo— esta situación.

La actualización y renovación de Mercosur hoy se muestra como una necesidad estratégica para la supervivencia del mismo mecanismo; queda a los socios plenos, suspendidos y en proceso de adhesión discutir sus alcances teniendo como referencia que las fracturas internas por la configuración actual de su reglamento genera más disenso que consenso.

Por encima de la nostalgia que despierta la épica independentista de nuestros países, alcanzada gracias a los esfuerzos mancomunados de pueblos y ejércitos suramericanos liderados por Bolívar y otros hombres y mujeres en el siglo XIX, la integración de nuestra región debe entenderse como un objetivo estratégico que busque consolidar a América Latina y el Caribe como polo de poder continental, alternativo e independiente, con un alcance geográfico, económico, poblacional y geoestratégico que nos dé, en un contexto de transición hacia un nuevo orden mundial, voz propia para defender nuestros derechos y nuestra situación en esta actualidad postglobalizada.